quarta-feira, 16 de maio de 2012

Anatel e teles buscam saída amigável para fim de contrato

Valor - 16/05/2012

Uma nova proposta para resolver o embaraço jurídico esperado com o fim do prazo das concessões do setor de telecomunicações começa a ganhar forma dentro da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel). Nela está prevista a separação funcional da estrutura corporativa das concessionárias - Oi, Telefônica, Embratel, Sercomtel e CTBC. Segundo apurou o Valor, as empresas que migrarem para o novo modelo de operação deverão criar um departamento específico para cuidar das redes de transporte de dados no atacado. Mesmo que continuem como donas da infraestrutura, o gerenciamento deverá seguir as diretrizes estabelecidas por uma entidade independente.

A solução vem sendo amadurecida na Anatel em paralelo à alternativa apresentada no mês passado pelo vice-presidente da agência, Jarbas Valente. Na ocasião, o conselheiro propôs o enquadramento das concessionárias públicas no regime privado, assegurando a liberdade de atuar com diferentes serviços sem correr o risco de ter que devolver a infraestrutura depois para o Estado. 

Em contrapartida, as companhias teriam que assumir metas rigorosas de investimento em banda larga e novos serviços, como ocorre com as operadoras de celular quando adquirem novas licenças.
A ideia de separação funcional partiu do próprio presidente da Anatel, João Batista de Rezende, e as primeiras pistas foram lançadas em entrevista ao Valor publicada no dia 5 de janeiro. Na época, ele propôs um modelo de concessão com uma liberdade maior para as concessionárias atuarem no mercado de varejo, porém com um controle mais acentuado do transporte de dados no atacado. Sem entrar em detalhes, Rezende disse o objetivo seria alcançado com a criação de uma entidade que desempenhasse um papel parecido com o do Operador Nacional do Sistema Elétrico (ONS), responsável por controlar a operação das linhas de transmissão de energia no país.

A iniciativa de Valente de apresentar uma proposta em público, desassociada à do presidente da Anatel, esquentou o debate dentro do próprio órgão regulador. A discussão serviu para evidenciar que a visão do vice-presidente da agência não é consensual, nem mesmo dentro do conselho diretor.
Ao ser procurado pelo Valor, Rezende reafirmou que "ainda não tem posição fechada sobre o tema e o debate vai além da esfera de competência da Anatel, por envolver outros órgãos do governo". No entanto, ele reconheceu que as últimas decisões do conselho diretor tem demonstrado uma preocupação especial da agência sobre o mercado de rede de telecomunicações no atacado.

Segundo uma fonte da Anatel, a intervenção mais incisiva nesse segmento, por meio de uma entidade independente, guarda relações com experiências internacionais na área de regulação. Nesse modelo, a dona da infraestrutura não define as condições de contratação das redes de transporte de dados a terceiros.

Na Anatel, o modelo tem-se apoiado na necessidade de ampliar a competição no varejo com o aumento de ofertas atrativas no atacado. Por enquanto, a adoção de padrões de regulação ainda mais rígidos também não está descartada, a exemplo do modelo britânico que exigiu a criação de uma empresa independente para cuidar, especialmente, da oferta no atacado (separação estrutural).
No caso do setor elétrico, o ONS é considerado uma entidade privada sem fins lucrativos e sem vínculo direto com empresas do setor. A ideia é que seu papel não seja confundido com o da instância que será criada pela Anatel, por meio do Plano Geral de Metas de Competição, para mediar eventuais conflitos de negociações no mercado de atacado. De acordo com o modelo analisado, a Telebras, inclusive, estaria submetida aos ditames do novo operador nacional de rede, caso decida "plugar" as fibras ópticas que administra no sistema unificado de transporte de dados.

Outro argumento que sustenta a proposta de gerenciamento único das redes com alta capacidade de tráfego é a busca de racionalidade dos investimentos no setor. Há o entendimento de que redes de escoamento de dados entre as cidades e regiões do país não precisam de duplicidade de infraestrutura, mas sim expansão com o uso compartilhado.

Além de dar a destinação para a capacidade ociosa das redes de atacado, a nova entidade poderá ter a missão de planejar os novos investimentos em fibras. A conexão de mais cidades poderá ser feita por qualquer empresa do setor, o que pode estimular o surgimento de investidores com interesse exclusivo na construção de redes de alta capacidade. Para as prestadoras tradicionais, a vantagem de entrar no negócio está relacionada às condições favoráveis de uso e remuneração com a nova rede.
Com a constituição desse novo ambiente de negócio, as atuais concessionárias passariam a ter um foco voltado para as redes de acesso dos clientes aos serviços de telecomunicações. As empresas continuariam com a base de usuários conquistada no regime de concessão. Para os técnicos da Anatel, ainda há muito que ser investido na expansão da malha de rede que leva os serviços à casa dos clientes. Acredita-se que esse tipo de investimento deve ser intensificado por meio do encorajamento de empresas que tiverem acesso às ofertas mais atraentes das redes de atacado.


Propostas podem ser unificadas
Por mais que a Anatel não tenha ainda unificado suas propostas para resolver o imbróglio das concessões, algumas premissas já são assumidas como essenciais para a solução antecipada da questão. A mudança para o regime privado é entendida como a alternativa mais viável para neutralizar as dificuldades enfrentadas com o atual enquadramento dos serviços de telecomunicações na condição de concessão pública. A segunda proposta avança um pouco mais e as teles perderiam a gerência sobre as redes de atacado, tornando-se empresas de varejo.

Com mudanças nesse sentido, as concessionárias teriam condições de se adequar ao novo ambiente de regulação do setor, completamente diferente ao da época da privatização do antigo Sistema Telebras. As duas propostas estudas isoladamente na agência preveem a emissão de licença unificada que possibilita a oferta plural de plano de serviço. Essa medida seria adotada pela Anatel, mesmo que não houvesse problemas com o fim da concessão. Tal iniciativa já é cogitada pela agência.

As duas propostas contêm outro ponto em comum, que é a imposição de metas de investimentos para as companhias que aceitarem as condições de mudança nos contratos. Assim, o governo poderia fazer um acerto de contas relacionado aos ativos do Estado em poder das concessionárias. A definição das obrigações viria a partir da apuração do valor desse patrimônio a preço presente. Só então seria direcionado onde seriam feitos os investimentos e em que nível, valorizando a demanda por banda larga e novos serviços.

O vice-presidente da Anatel, Jarbas Valente, revelou recentemente que as metas para mudança de regime seriam equivalentes a R$ 40 bilhões. No entanto, o valor dos ativos associados à concessão ainda não foi apurado pela Anatel. O que há, até o momento, é algumas estimativas sobre os valores históricos dos bens, sem atualização. No entanto, uma fonte graduada da agência ressaltou que deve ser considerado nessa conta o valor corrigido da concessão pago no leilão da privatização, a valorização de ativos imobiliários, a infraestrutura do serviço fixo de voz e o desconto de investimentos ainda não amortizados. "Seguramente, será acima de R$ 100 bilhões", disse.

Até agora, esse cálculo não foi feito porque a Anatel entende que sua responsabilidade está restrita à identificação dos bens reversíveis à União e ao acompanhamento do processo de alienação de ativos, quando solicitado pela companhia. Se houver a decisão de estabelecer metas a partir do cálculo dos ativos, o órgão deverá assumir a estratégia de contratar uma consultoria especializada para fazer uma auditoria independente para evitar eventuais questionamentos das empresas. Seja qual for o modelo adotado pelo governo, a decisão de migração de regime caberá às empresas. (RB)


Risco é de polêmica se estender até 2015
Além de discussões dentro do próprio governo, o fim das concessões do setor de telecomunicações deve cumprir uma etapa mais ampla de debate. O Ministério das Comunicações tem programado para os próximos meses uma consulta à sociedade onde serão lançadas questões pontuais sobre a atualização do marco regulatório do setor. Somente com o aval da presidente Dilma Rousseff haverá condições de ter avanços práticos para além do governo.

Até conseguir aprovar uma solução antecipada para as concessões, o governo terá que percorrer um longo caminho. As mudanças previstas vão exigir a chancela do Congresso Nacional, por pressupor mudanças na Lei Geral de Telecomunicações (LGT). Essa fase é apontada como a mais prolongada e, talvez, a mais difícil do processo.

Há o entendimento jurídico de que o Poder Executivo não poderá enviar medida provisória para resolver a questão com agilidade. A emenda constitucional de 1995, que derrubou o monopólio estatal na exploração dos serviços de telecomunicações, veda a utilização desse mecanismo para a aprovação de leis de regulamentação do setor - nesse caso, alterar a LGT.

O prazo máximo para definir uma solução de fato antecipada para as concessões do setor é 2015, quando haverá nova revisão dos contratos das concessionárias, que ocorre a cada cinco anos. "Será a penúltima revisão de contrato até o fim das concessões. A última está programada para 2020, mas já estará muito em cima", disse uma fonte qualificada da agência.

No Legislativo, haverá inúmeras polêmicas a serem exploradas, especialmente aquelas relativas aos bens reversíveis. Por diversas vezes, o tema esteve no centro das discussões do setor. É comum, por exemplo, ser questionada a capacidade da Anatel de fiscalizar esse patrimônio nas mãos das concessionárias. Em 2008, o Tribunal de Contas da União (TCU) classificou o controle feito pela agência como "precário", ao analisar a fusão entre Oi e Brasil Telecom. Na época, já havia estudos na agência para aprimorar o regulamento de modo a permitir o controle mais rigoroso por meio de um sistema on-line.

Em 2009, uma ação judicial da Associação Pro Teste, de defesa dos consumidores, interrompeu as negociações do governo com as concessionárias que previam a troca das metas dos antigos postos de atendimento com telefonia fixa por infraestrutura de banda larga. A entidade defendia a redução do preço da assinatura básica praticado pelas concessionárias, em vez de manter os preços elevados e destinar os "recursos públicos" para a expansão de redes de serviço de internet prestado em regime privado.

Mais recentemente, o comando da Anatel negou o pedido da Telefônica de alienação de bens que, segundo a companhia, não estavam associados aos serviços de telefonia fixa. Técnicos da agência constataram que se tratava do complexo de prédios onde estava localizada a sede da operadora, em São Paulo.

O presidente da Anatel, João Batista de Rezende, reconhece que o debate no Congresso Nacional poderá se estender por anos. Ele toma como referência os quatro anos de discussão até a aprovação da Lei 12.485/2011, que unificou o mercado de TV por assinatura e criou cotas de programação para a veiculação de conteúdo nacional. (RB)

Para operadoras, propostas são preocupantes
As concessionárias de telefonia fixa acenderam o sinal de alerta após o posicionamento do governo a respeito de como serão devolvidos os bens adquiridos nos anos 90, quando da privatização do Sistema Telebras.

Embora fontes das operadoras, que preferem ficar no anonimato, tenham opinado que o debate tem mesmo de ser feito agora, envolvendo a convergência de todos os serviços prestados, as companhias se mostraram receosas quanto à forma como o debate foi proposto pela Anatel.

Anualmente, as teles têm de mandar uma lista atualizada com esses bens legados, que, segundo elas, não podem ser divulgados. Técnicos de concessionárias ouvidos pelo Valor disseram que a reversibilidade de bens não é um conceito patrimonial, mas um mecanismo que foi criado para garantir uma das características fundamentais do serviço prestado no regime público, conforme a Lei Geral das Telecomunicações: a continuidade.

Como as concessões, segundo os contratos, têm prazo para encerramento em 2025, o serviço, na hipótese de continuar classificado como essencial, não poderá ser interrompido nesse processo, disse um dos técnicos. Por isso, os bens que estão com as teles e são indispensáveis à prestação do serviço no regime público deverão ser revertidos à União nessa data. A União, por sua vez, deverá indenizar as concessionárias pelo valor apurado pelos bens.

Para Rosoléa Folgosi, advogada do escritório Mattos Filho, chama a atenção o modo como o debate foi levantado pela Anatel. "O conselheiro [Jarbas] Valente falou que a migração dos sistemas [de público para privado] pode ser feita por decreto presidencial, mas o ideal é fazer por meio de projeto de lei", afirma. Segundo ela, além de um amplo debate com a sociedade, pode-se considerar a hipótese de se licitar esses bens.

Dentre esse patrimônio não existem somente bens materiais, mas também diversos contratos firmados com terceiros que contêm cláusula de reversibilidade à União quando da extinção da concessão, diz um dos técnicos. Ele cita uma central telefônica, com os equipamentos que processam as ligações fixas e os cabos de cobre, operada por parceiros por meio de contrato.

As empresas podem negociar com a agência a venda desses bens para terceiros, quando provam que já não são essenciais para a prestação do serviço de telefonia fixa. Um exemplo são as baterias usadas nas centrais telefônicas que, após o encerramento de sua vida útil, são substituídas e devem ser descartadas adequadamente. Tais baterias constam em contrato como bens reversíveis, mas não têm qualquer utilidade e são vendidas como sucata para reciclagem, afirma outro técnico.

Um executivo de uma das concessionárias avalia que "os bens são de titularidade da empresa e o que deve ser garantido pela reversibilidade é a continuidade na prestação de um serviço de qualidade". Isso significa que os bens ou se tornaram obsoletos e não são mais usados para prestar telefonia fixa, ou foram substituídos por outros mais modernos em linha com as obrigações de atualização tecnológica do serviço.

A polêmica se estende aos imóveis legados na privatização. Para esse executivo, um terreno que estava planejado para abrigar um clube social de empregados não é considerado um bem reversível e poderia ser vendido. Isso transformaria salas obsoletas em escritórios, diz ele.

Para a Anatel, contudo, edifícios e escritórios são considerados, sim, reversíveis. Em março, por unanimidade, o conselho diretor da agência negou à Telefônica/Vivo a venda de seu edifício-sede de mais de 20 andares, na região central de São Paulo. Procurada pelo Valor, a empresa não quis comentar o assunto.

As fontes das concessionárias demonstraram insegurança em relação à fórmula para cálculo do valor desses bens. Isso porque alegam temer que objetos obsoletos sejam incluídos como reversíveis, para aumentar o poder de barganha da agência se houver troca por metas mais agressivas de cobertura de serviços pelas teles.

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